Анатолій Ткачук: Створення децентралізованої України виводить її з кремлівської матриці

Анатолій Ткачук: Створення децентралізованої України виводить її з кремлівської матриці
http://decentralization-oleksandr-kryvenko.blogspot.com/2016/09/blog-post_90.html
22 вересня 2016 року.
В ексклюзивному інтерв’ю для газети «Галичина» директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, ідеолог децентралізації влади Анатолій Ткачук розповів, кому не вигідне об’єднання громад, що потрібно забезпечити в громаді передовсім для її розвитку, як виглядатиме мережа шкільної освіти, чому в Україні стане значно менше районів, а на Прикарпатті їх буде не більше п’яти, об’єднані територіальні громади назвав вищою лігою місцевого самоврядування. Також ідеолог реформи пояснив, у чому полягає небезпека вірусу фейкових тергромад.
Оксана Процюк

Бум об’єднання

- Пане Анатолію, як оцінюєте темпи об`єднання громад в Україні загалом?

- Україна має найкращі темпи добровільного об’єднання громад, які були в історії проведення реформ у Європі. Наприклад, у Данії перший етап об’єднання проходив з 1958 до 1973 року, в Латвії у 1993 році було прийнято закон про адміністративно-територіальний устрій і мало відбутися об’єднання громад спочатку до 2000, потім до 2005 року. В кінці-кінців вони одним рішенням провели об’єднання громад уже в 2009 році. Аналогічна ситуація в Норвегії, де процес об’єднання тривав понад 10 років. В Естонії також вже понад 10 років йде цей процес і досі там об’єднано лише 14 відсотків громад. Україна продемонструвала за перший рік реформи найкращі темпи – у нас об’єдналося 7 відсотків громад. Це дуже великий показник.

- Ви маєте на увазі цих 159 громад, які з січня 2016 року розпочали життя в новому форматі, тобто як об’єднані?

- Так, 159 об’єднаних громад (понад 800 сільських рад) – це 7 відсотків від усієї кількості сільських рад в Україні. У нас є Хмельницька і Тернопільська області, де в об’єднаних громадах нині приблизно 40 відсотків сільського населення області. Тобто темпи дуже високі. 

На початку цього року ми мали невеликі показники об’єднання громад, проте це цілком закономірно, оскільки торік у жовтні відбулися вибори, тому навіщо знову через три – чотири місяці проводити вибори. Це не логічно. І наше законодавство побудоване таким чином, що працювати в нових фінансових умовах можна лише з наступного року. Тобто ті 10 громад, в яких у березні відбулися вибори, до 1 січня 2017 року житимуть за старими правилами, вони начебто об’єднані, проте у цей період не мають ніяких переваг від цього. Бум об’єднання громад буде восени. І якби не зволікання ЦВК, уже б відбулися вибори приблизно в 70 громадах. Якщо ми матимемо ще з сотню громад, то настане переломний моментом. І далі потрібно буде приймати рішення про швидке завершення реформи, аби не було зростання диспропорції в розвитку між об’єднаними і не об’єднаними громадами. Адже держава не може такого допустити. 

Популісти, латифундисти і старі управлінці гальмують

 - Яка доля законопроектів, які позаминулого тижня не схвалив парламент, зокрема про добровільне приєднання громад до вже об’єднаних? Що чекає на ті громади, які свого часу не пішли на об’єднання, але зрозуміли, що у них фактично немає ресурсів, що вони залишилися на маргінесі, тому нині воліли б приєднатися до вже існуючих ОТГ?

- Є приклади громад в Полтавській, Хмельницькій, Тернопільській областях, які не брали участі в об’єднанні, а нині звертаються до тих, які вже об’єдналися, з проханням, аби їх прийняли до себе. Об’єднані громади не роблять цього, бо не хочуть йти на вибори. Як тільки буде прийнято цей закон, а є сподівання, що у вівторок за нього проголосують, тоді все буде дуже просто. Ми матимемо швидкі долучення цих, образно кажучи залишенців, до об’єднаних громад.

- Чому, на вашу думку, Рада все ж не спромоглася схвалити такі важливі для країни законопроекти?

- По-перше, це говорить про абсолютну лінь і неорганізованість депутатів, які вважають свою посаду індульгенцією від роботи, тому в другій половині дня сесійний зал напівпорожній і шансів схвалити законопроект не багато. По-друге, це популізм кількох політичних сил, зокрема партії «Б», Опоблоку… Міжпартійне цькування погано впливає на розвиток держави. Наведу приклад Данії, яка у 2005 році зробила другий етап реформи щодо об’єднання громад. Тоді партія, яка там перемогла на виборах підготувала політичний договір з іншими політичними силами про необхідність швидкої модернізації країни і проведення реформи. І основна домовленість полягала в тому, що попри різні партійні інтереси, інтереси Данії переважають, тому потрібно спільно робити реформу. Частина партій, яка не ввійшла в коаліцію, підтримала урядову реформу, і навіть партія, яка не підписала цю угоду, все ж не валила реформу щодо децентралізації. А в нас, на жаль, лідер партії, яка свого часу підписувала концепцію реформи, котру нині реалізуємо, нині виступає проти неї.  

- Ви дуже часто буваєте у регіонах, тому знаєте їх життя зсередини. З огляду на це, які б ви виокремили перешкоди на шляху об’єднання громад?

- Нині є три групи перешкод. Перша – це популісти, які розповідають, що не потрібно об’єднуватися, бо, мовляв, це нічого не дасть для країни, а вони прийдуть до влади і дадуть людям грошей. Але грошей у них немає, та й при владі вони вже були і нічого не зробили, а ще вони не дотримуються свого слова. 

- Хто ці популісти?

- Це передусім Юлія Володимирівна і її команда, а також інші політики.

Друга група – це управлінці районного й обласного рівня. Адже нині райони роблять сильний опір. Вони побачили, що коли в районі створюють, наприклад, дві громади і вони покривають його основну частину, там живе більшість людей і формується більшість ресурсів під районним управлінням залишаються такі мізерні кошти, що його представники перестають на щось впливати. А, як кажуть, своя сорочка ближче до тіла, тому вони думають, що зможуть зупинити процес об’єднання громад і продовжуватимуть керувати, як це було досі. Проте хочу запевнити, що це ілюзія, такого не буде.  

Щодо третьої групи перешкод, то сюди слід віднести латифундистів обласного рівня, які мають значну кількість депутатів обласної ради. Вони не зацікавлені в утворенні великих громад на сільських територіях. Адже коли тільки з’являється об’єднана громада, її нове управління  відразу починає дивитися, хто платить за оренду землі, а хто ні. І виявляється, що латифундисти не платили, а відтепер це потрібно буде робити. У малих  громадах малі бюджети, тому коли приїжджає на день села місцевий олігарх і привозить подарунків на 5 тисяч гривень, а це футболки для дітей і т. п., то всі готові його розцілувати, бо він такий благодійник. Але коли бюджет громади становить 20 млн. грн., то вона сама може купити ці футболки. Її цікавить скільки підприємець сплатив грошей у бюджет і чи створює він робочі місця на території громади. Громади більше зацікавлені у малих виробниках на своїх територіях, оскільки вони, як правило, сплачують єдиний податок, який відразу йде в місцевий бюджет. А ще малі виробники тут живуть і саме тут щось купують. Тут ходять до школи їхні діти. Тому ці гроші мультиплікують нові гроші. А це також йде всупереч цим місцевим латифундистам. Тому обласні ради теж стали в позу, аби не допустити в себе швидкої реформи.

Успіхи руйнують міфи

- Нині об’єднання громад фактично обросло міфами на кшталт, що в невеличких селах, які підуть на об’єднання, закриватимуть школи, ФАПи, а це відповідно спричинить їх вимирання. Як правильно переконувати людей в тому, що така інформація не відповідає дійсності?

- Останні роки школи і ФАПи закривали без об’єднання громад. Тобто це об’єктивний, але хаотичний процес. Коли це переходить у компетенцію громади, то вона собі визначить, що їй потрібно: 5 ФАПів чи 2 амбулаторії. ФАП, як правило, не надає ніяких послуг, їх надає амбулаторія. І коли амбулаторія нормальна, укомплектована лікарями і обладнанням, то це значно краще. Наприклад в Дунаївецькій ОТГ, яка дуже велика, реалізовують проект пересувного діагностичного комплексу, де буде машина, флюрографія, УЗД, кардіограф і експрес-аналіз крові. Ця укомплектована машина їздитиме по громаді, лікарі будуть робити профілактичні огляди, щоб зменшити захворюваність людей і не допускати ситуації, коли людина захворіла так, що вже ні часу, ні грошей не вистачає на лікування. Це дуже класний інструмент, коли громада зможе сама для себе створити найкращу модель.

Щодо шкіл. Школи будуть там, де є діти. А де немає дітей шкіл не буде. Вчитель отримує зарплату не тому, що він вчитель, а тому що він навчає дітей. Тому кількість шкіл буде іншою. Мережа виглядатиме так: багато початкових шкіл і мало середніх. Адже малі діти повинні бути ближче до батьків і не мають їздити десь далеко. Їм треба навчитися читати, писати, рахувати і це можна зробити в малокомплектних школах. Але отримати якісну освіту можна лише у дуже серйозних школах, де є достатня кількість дітей, вчителів і обладнання.

Наприклад, в Естонії прийняли рішення про виокремлення зі шкільництва такої категорії як гімназія. Гімназія – це 9 – 12 класи, причому з мінімальною кількістю класів одного рівня. Вони так роблять, оскільки освіта в світі стає найголовнішим чинником для зростання. З огляду на те, що Естонія має мало ресурсів, вона може отримати перевагу лише інтелектом. Тому в цих гімназіях навіть є спеціальні уроки з робототехніки, на яких діти розробляють роботів. Після завершення гімназій вони вже конкурентні на ринку. Звичайно, що ми ще до цього не дійшли, але мусимо дуже швидко підняти якість сільської шкільної освіти.

- Виглядає, що шкільна освіта стає однією з головних компетенцій об’єднаних територіальних громад.  Як нині вирішуватимуть питання надання якісної шкільної освіти в ОТГ?

- У кожній громаді буде щонайменше одна хороша повноцінна середня школа. У ній має бути достатньо вчителів, там має бути тепло, вона має бути енергоефективна і комп’ютеризована… Це забезпечуватиме з одного боку субвенція з державного бюджету, з іншого – вливання з місцевого бюджету. Також голова ОТГ, депутати бачитимуть, чи директор школи є адекватним займаній посаді, оскільки з ним укладатиме контракт не райвно, а громада. Адже я поїздив Україною і знаю, що є директори шкіл, які зловживають алкоголем, відверто нічого не роблять. Коли велика сільська школа не має грядок для вирощування овочів і фруктів, то її директора треба гнати в три шиї. Якщо школа не має майстерні, де діти могли б щось виготовляти своїми руками, а відтак не мати проблем із заміною розетки чи підбиттям підлоги, то також треба виганяти і директора, і сільського голову. Школа повинна бути функціональною. У Європі нині відбувається переосмислення навчання, ролі ремесел, які стають топовими у школах, профтехосвіті, оскільки це синхронізує руки і мозок, дає змогу потім креативити в іншому.

- Якщо ця середня школа буде в адміністративному центрі громади, то до неї довозитимуть дітей з інших населених пунктів?

- Звичайно. В Україні уже виділено величезні гроші на закупівлю автобусів: приблизно 700 млн. грн через Міносвіти і вже багато закуплено шляхом використання субвенції на розвиток інфраструктури. Щодо цього немає проблеми, нині є проблема з дорогами. Але уже йде активний ремонт доріг. Якщо у нас не розпочнеться гаряча фаза війни, то за найближчих 2 роки ми суттєво знімемо проблему довезення дітей до шкіл, пов’язану з розбитими дорогами. 

Мізки для ефективного управління в ОТГ

- Все ж, що ж, крім шкільної освіти, потрібно забезпечити в громаді передовсім для її розвитку?

- По-перше, це мізки. Об’єднана громада має створити інтелектуальний орган управління. Тобто треба відмовитися від прийняття на роботу по блату, натомість брати на роботу тих людей, в яких є блиск в очах, які повірили в те, що в нових умовах можна досягнути результатів і які можуть швидко вчитися, тому що готових спеціалістів нема. По-друге, дуже важливо підійти тверезо до планування, тобто оцінити свою територію, людський потенціал і подивитися в яких сферах ця громада є кращою від сусідів і взятися за їх розвиток. По-третє, нині об’єднані громади отримують дуже багато грошей з різних джерел, їх потрібно використовувати максимально ефективно. Не треба відразу доплачувати великі премії голові чи заступникам, а вкласти гроші так, щоб збільшити капіталізацію землі і майна, аби збирати більше місцевих податків. Адже якщо нарощувати місцеві джерела, то субвенція з держбюджету не зменшується. В нас є такі приклади, що в необ’єднаних громадах, що не мають ні школи, ні дитячого садка, проте на їх території розташовано декілька АЗС, на акцизах збирають багато грошей. В одному з таких сіл голова отримує зарплату 32 тисячі гривень щомісяця, бо так депутати сільської ради проголосували. Вважаю, що такий підхід не правильний. Через таких людей всі не об’єднані громади будуть позбавлені акцизного доходу.

- Недавно я записувала інтерв’ю з німецьким реформатором екс-прем’єр-міністром федеральної землі Саксонія Георгом Мільбрадтом, який з-поміж іншого зазначив, що 80 відсотків громад Німеччини об’єдналися добровільно, решта — примусово, проте нині всі вони успішно розвиваються і між ними немає жодних відмінностей. Справді, за принципом добровільності не завжди стоїть спроможність громад. Схоже, з огляду на це подейкують, що 2017 рік буде останнім щодо саме добровільного об’єднання. Прокоментуйте. 

- Якщо в нас об’єднається понад 300 громад, тоді на державному рівні буде прийнято рішення щодо визначення адміністративно-територіального устрою. Це компетенція держави – організувати простір так, щоб люди всюди мали приблизно рівні можливості для зростання. Але з огляду на те, що країна живе в умовах тотальної недовіри всіх до всіх, у тому числі й до влади, тому запровадили етап добровільного об’єднання громад. 

Україна повітова

- Як відомо, відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, в Україні буде впроваджена трирівнева структура місцевого самоврядування: регіон (область) – район – громада (село, селище, місто). З огляду на це прикарпатців уже нині цікавить скільки районів буде у нашій області, за яким принципом їх укрупнюватимуть, які вони матимуть повноваження тощо. Розкажіть про це.

- Райони ніхто не укрупнюватиме, буде створено нові.

- Але ж їх стане значно менше?

- Так, менше. Подивіться, у нас нині багато районів мають населення 20 – 30 тисяч. Чимало об’єднаних громад, які нині утворюються, мають таку ж кількість населення. Тому постає питання: навіщо такий район, в якому одна чи навіть дві громади? Які в нього компетенції? Та ніяких! Коли створюється об’єднана громада, вона сама надає послуги, а районний рівень провисає, у нього вже немає цієї компетенції. Відповідно потрібний значно більший простір, де буде декілька компетенцій. Перша – це державна компетенція. Там буде розміщено державні органи, які поширюватимуть свою діяльність на велику територію. Наприклад, для контролю якості ґрунтів потрібна інспекція, яка повинна мати відповідне обладнання. Цього не зробиш в кожній об’єднаній громаді, і не потрібно. Також треба лікувати людей від хвороб, з якими не можна справитися на місцевому рівні. Наприклад, якщо йдеться про хірургічне втручання, коли потрібні класні спеціалісти й належне обладнання. Це будуть такі великі райони, як колись повіти. Ми пропонували назвати цей рівень повітовим. Але, на жаль, не виходить, оскільки совєтська школа юристів не розуміє, чому ж має бути назва «повіт». А використання однакового терміну для старого і нового району плутає людей. 

- А скільки районів у результаті реформи буде на Прикарпатті?

- На Івано-Франківщині, думаю, буде не більше п’яти районів. У районі проживатиме у середньому 200 тис. осіб.

Модель управління

- Дехто вважає, що децентралізація влади може похитнути територіальну цілісність України. Прокоментуйте.

- Так кажуть ті, які не розуміють, що означає децентралізація влади. Ми говоримо про децентралізовану державу громад, тобто коли основні повноваження є на місцевому рівні, коли відсутня жорстка вертикаль при якій  нижчий рівень підлеглий вищому. Ми говоримо про багато різних зав’язків, які пронизують державу зверху до низу. Не одна вертикаль, яка була при Януковичу, коли одну ланку витягнули і все завалилося. Тому що ті, начебто підлеглі уряду чиновники в Криму, Донецькій і Луганській області, раптом стали сепаратистами і втекли. В децентралізованій державі такого не буває, тому що об’єднана громада не може бути сепаратистською. Коли вона відразу виходить на центральний бюджет, за нею закріплені повноваження, ресурси, а, скажімо, на обласному рівні з’являться сепаратюги, то вона відразу їх пошле якнайдалі. Адже об’єднана громада зацікавлена в існуванні держави.  Чому Путіну не подобається так наша реформа? Тому що українська модель організації управління – створення децентралізованої  України – випадає з кремлівської матриці. На децентралізовану Україну не можна накинути кремлівську централізовану модель управління, децентралізована система не сприйме авторитарної вертикалі і підпорядкованості, де одна особа вирішує все, у тому числі скільки вона має керувати державою.

Вірус фейкових територіальних громад

- Останніх кілька років в Україні, зокрема на Прикарпатті, час до часу зринають промоційні заходи зі створення територіальних громад.  Прихильники цієї ідеї переконані, що саме вони реалізують  право територіальної громади – жителів села або добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища і міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції й законів України. Прокоментуйте.

- Проти України йде війна... Цих людей, про яких ви говорите, називають реєстраторами громад. Вони самі себе реєструють, вважають, що держава не має жодного відношення до цих громад, які вони створюють. Вони роблять підміну понять Конституції, законів, римського права, словом, вводять людей в блуд. Їхня логіка така: якщо люди створюють громадську організацію, то збираються і голосують за це, обирають керівництво. А громади хтось створював так? Ні. Тоді вони кажуть, що у вас начебто громади немає і її треба створити. Але, насправді, це просто брехня і велика маніпуляція. Тому що в статті 140 Конституції України чітко написано, що жителі села, селища, міста або добровільного об’єднання по праву є територіальною громадою. Її не можна створити, вона апріорі існує. Так само, як не можна створити український народ! Це підміна понять і руйнування влади на місцевому рівні. Адже коли є обрана сільська рада, з якого тут дива «створювати громаду», яка формуватиме свої органи без загальних виборів за законом, а обранням підняттям рук на зборах купки осіб? Цих «обраних» апологети цього блуду, називають уповноваженими представниками територіальної громади, і кажуть що саме вони є владою, а обрані на виборах – самозванцями. Виходить, що громада має двох голів, а це відповідно породжує конфлікт. Відтак вони йдуть ще далі. Готують те, що було на Донбасі. Вони кажуть, що обрана влада є незаконною, тому платити податки у місцеві бюджети не потрібно. І говорять, що, давайте, ми будемо реєструвати вас народними підприємцями і платіть податки в утворену громаду. Частина людей йде на це, бо замість платити п’ять відсотків у місцевий бюджет, вони їм сплачують один відсоток. Так люди працюють до пори до часу. А далі прийде вказівка з Кремля про початок дестабілізації умовно в місті «С». І фейкові територіальні громади скажуть своїм народним підприємцям, що завтра йдем захоплювати СБУ. А підприємці дадуть відповідь, що на таке не підписувалися.

Тоді їм нагадають, що вони не платять податки у бюджет, а в тергромаду, а за, наприклад, 5 років несплати набігла чимала пеня. Тому кажуть підприємцю, що або ти йдеш з нами і штурмуєш СБУ, або це йде в поліцію і проти тебе буде порушено кримінальну справу з відповідальністю – до семи років ув’язнення. Така історія була на Донеччині і Луганщині, коли серед міліціонерів були вживлені агенти і стимулювали їх робити різні незаконні речі. Все це фіксували. А коли прийшла команда, що буде проголошено ДНР і ЛНР, тоді їх поставили перед вибором: або ви з нами  штурмуєте СБУ і інші державні структури, або ця інформація йде в українські правоохоронні органи. І тому багато представників міліції перейшло на сторону ДНР і ЛНР. Подібне готують через фейкові громади. Тому як тільки появляються ці словоблудці, їх треба з села гнати в три шиї. Тому дуже важливо не заразитися вірусом фейкових територіальних громад.

Без змін до Конституції

- Чи потрібно змінювати чинну Конституцію для того, щоб завершити впровадження децентралізаційної реформи?

- Для того, щоб зробити потужне місцеве самоврядування на базовому рівні, впорядкувати районний рівень, ніяких змін до Конституціх не потрібно. Це можна зробити в межах чинної Конституції. Змінювати Конституцію треба лише у випадку впровадження регіонального самоврядування, тобто щоб обласні ради мали свої виконкоми і значні повноваження. Бачу, що нинішні обласні ради не дозріли до такого рівня, їхнє політиканство свідчить, що їм ще рано отримувати такі повноваження. Тому на разі обійдемося без змін до Конституції. Зробимо сильну децентралізовану державу, а потім повернемось до регіонального рівня.

- Як ви вважаєте, скільки громад в Україні запрацює в новому форматі, тобто як об’єднані, з нового бюджетного року?

- Загалом, думаю, в нових умовах працюватиме щонайменше 230 громад. Якщо Верховна Рада схвалить закон про приєднання громад до вже об’єднаних, то буде більше.

Розмову вела Оксана ПРОЦЮК.

http://www.galychyna.if.ua/publication/policy/anatolii-tkachuk-stvorennja-decentralizovanoji-ukrajini/

http://decentralization.gov.ua/news/item/id/3302